刘俊国律师，唐山专业刑事辩护律师，现执业于河北杰大律师事务所，严格遵守律师职业道德和执业纪律，秉承诚信、谨慎、勤勉、高效的执业理念，受人之托、忠人之事，最大限度地维护当事人的利益。name律师从事法律工作多年来，恪尽职守，为当事人提供快捷、优质、高效的法律服务，取得了良好的社会效果，为法制建设尽了绵薄之力;在办案中不畏权贵、据理力争、维权护法，受到当事人和法院的高度认可和评价。

保障当事人的申请再审权预防和减少涉诉信访

关键词: 申请再审权/保障/涉诉信访/预防/减少

　　内容提要: 对于涉诉信访,不能采取堵的方法,而应当采取疏导的方法,特别是要从源头上抓起,预防和减少涉诉信访的发生。在2007年修订之前,申请再审难是涉诉信访多的一个直接原因。为解决当事人申请再审难等问题,我国于2007年修订了。在当下,特别需要法院树立科学的司法理念,即重新确立再审程序的宪法理念,正确处理维护判决的稳定性与依法再审的关系,正确处理程序公正与实体公正的关系,正确处理公正与效率的关系,以确保再审程序的良性运行,充分保障当事人的申请再审权,预防和减少涉诉信访。

　　与民事诉讼有关的涉诉信访的表现形式很多,有对法院不受理案件不服而信访的,有对法官在案件审理过程中的行为不满而信访的,有对生效的裁判不满而信访的,还有对执行行为不满而信访的等。涉诉信访在一定程度上反映了当事人对司法的不满。过多的涉诉信访会造成法院审判终审不终,损害司法权威;过多的涉诉信访也不利于社会的稳定,不利于社会主义和谐社会的构建。当然,对于涉诉信访,我们不能采取堵的方法,而应当采取疏导的方法,特别是要从源头上抓起,预防和减少涉诉信访的发生。这就要求我们完善民事诉讼制度,规范司法行为,通过诉讼程序,切实保护当事人的程序权利和实体权利,让当事人真正信赖司法。在涉诉信访中,比较多的是对生效裁判的不满而进行信访,其直接原因之一就在于申请再审太难,当事人的申请再审权得不到有效保障,当事人只好走信访的道路。保护民事诉讼当事人的权利,预防和减少涉诉信访是一项系统工程,牵涉从受理到审判再到执行等民事诉讼的各个环节。笔者着重从申请再审难的角度探讨涉诉信访多的原因,并从树立科学司法理念,保障当事人的申请再审权的角度探讨预防和减少涉诉信访的对策。

　　一、 申请再审难:涉诉信访多的一个直接原因

　　在2007年修订之前,对于申请再审的当事人来说,申请再审难也许是他们的共同感受。正因为申请再审难,一些当事人转而走上信访之路等非诉讼程序,甚至通过非法途径来解决问题。申请再审难成为涉诉信访多的一个直接原因。

　　申请再审难的主要表现有两个方面:一是启动再审程序难,应当再审的未能再审。相对于对一审裁判不服的上诉而言,申请再审相对较难是正常的,当事人对第一审裁判不服的上诉是不需要具备法定的上诉理由的,只要具备法律规定的上诉条件,都会启动第二审程序。而为了维护生效判决的稳定性,申请再审必须具备法定的事由,否则就不能申请再审,即使申请再审也不会启动再审程序。问题是,在当事人的申请具备法定事由时,应该再审的案件还是不能启动再审程序,当事人往往获得一纸驳回通知,真正能够引发再审程序发生的案件非常有限,再审率比较低,而其中真正能得到改判或者发回重审的案件又是微乎其微。2006年,全国各级人民法院受理当事人申请再审的案件为227002件,决定再审的为48214件,约占20%,改判的为15568件,约占7%。法院的再审率低表明,相当一部分案件没有得到再审,而没有得到再审的案件并不表明其审判都是公正的。当事人重复申请再审、涉诉信访比较严重的现象在一定程度上表明了当事人对案件没有得到再审或者没有得到改判的不满,在一定程度上也反映了还存在一定数量的案件没有得到公正的审判。二是应当及时再审的未能及时再审。在民事诉讼实务中,对再审申请的复查时间比较长且没有限制。当事人提出再审申请以后,法院首先要对当事人提出的再审申请进行复查,审查当事人的再审申请是否合法、是否具备法定再审理由,再决定是否再审。在复查过程中,复查法院要查看案卷材料,为了审查再审申请的事实和理由,法院还要组织双方当事人听证,甚至还要进行证据的调查收集,包括鉴定等。这一复查的过程往往需要很长的时间,尽管有的地方法院对再审复查时间作出了一些限制性规定,但在实际运作过程中,复查法官往往不遵守这些限制性的内部规定,随意拖延时间。有的时候因为承办复查案件任务的法官工作繁忙,申请再审的案件分派到其手上以后,一放就是几个月,不予问津,再审申请案成了;抽屉案;。另外,当事人申请再审的案件,即使法院裁定再审,进入再审程序以后,尽管法律对再审案件的审限是有规定的,但有的法院还是不执行审限的规定,不能按时审结,甚至长期拖着不审。

　　当事人的申请再审难现象的存在,表明当事人申请再审的权利没有得到切实的保障。当事人渴望再审的迫切愿望同法院强调判决的稳定性、权威性的做法之间还存在一定的矛盾和冲突,法院对当事人的申请再审权的尊重和保障还不够。

　　为什么会存在申请再审难的现象呢其原因是多方面的,其内在原因,实际上也是涉诉信访多的背后真正原因。

　　第一,申请再审权的宪法基础定位方面的原因。从目前的立法看,当事人的申请再审权的宪法依据是宪法中的申诉权在民事诉讼法上的体现,申请再审权是实现申诉权的手段,申请再审程序是要实现和保护公民的申诉权。正因为这样,在实践中,人们往往将当事人的;申请再审;称之为;申诉;,如全国人大常务委员会委员长会议形成的中使用的就是;申诉难;之说法;中共中央关于司法体制和工作机制改革的方案中也使用的是;申诉难;的说法。根据第四十一条的规定,公民有权对国家机关及其工作人员的违法失职行为,向有关国家机关申诉。申诉实际上是向有关国家机关反映情况,要求有关国家机关行使监督的权利,以纠正国家机关及其工作人员在权力行使过程中发生的错误,申诉权属于监督权的范畴。基于宪法中的申诉权,对于生效的判决,如果其诉讼过程存在重大瑕疵或者判决本身存在错误,当事人当然可以向有关国家机关申诉,包括向人民法院、人民检察院、国家权力机关即人大进行申诉。当事人申诉是有关机关发现法院的审判存在错误的重要渠道,申诉权成了人民法院行使审判监督权的一个存在根基,当事人的再审申请只是被法院看做发现案件错误的一个线索,并没有被看做是一项独立的诉讼权利,对法院的诉讼行为也没有制约作用。

　　第二,再审申请的审查程序方面的原因。当事人申请再审以后,引发再审程序之前应当有一个对再审事由的审查程序。而对这个审查程序,我国1991年没有明确具体的规定,司法实践中往往采用带有较浓行政色彩的;复查;方式。法律对复查的时间没有规定,复查时间短者要几个月,长者达一年以上;复查的过程不公开、不透明,当事人程序保障不充分;通过复查,法院认为当事人的再审申请不符合第一百七十九条规定的,则用通知书驳回申请,由于驳回;通知;不属于法院所作的判定形式,当事人对;驳回通知;即使不服也无可奈何,无法对它提出异议。这样的一种程序设计是导致当事人申请再审难的一个重要的制度原因。

食品监管渎职罪立案标准

　　2014年2月21日，最高人民检察院发布了五个惩治危害食品安全犯罪指导性案例。 在公布的指导性案例中，有两个案例均涉及国家机关工作人员的食品监管渎职犯罪，处理结果上也都体现了从严惩处的精神，为全国检察机关查处和办理食品监管渎职罪提供了业务指导，一定程度上解决了该罪立案标准不明确、入罪门槛较高的司法适用困境。笔者结合反渎办案经验，对该罪的立案标准谈几点浅陋的看法。

　　中规定，;负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役，造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。;;徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。;食品监管渎职罪作为一项新罪名被正式写入刑法。 2014年2月21日，最高人民检察院发布了五个惩治危害食品安全犯罪指导性案例。 在公布的指导性案例中，有两个案例均涉及国家机关工作人员的食品监管渎职犯罪，处理结果上也都体现了从严惩处的精神，为全国检察机关查处和办理食品监管渎职罪提供了业务指导，一定程度上解决了该罪立案标准不明确、入罪门槛较高的司法适用困境。笔者结合反渎办案经验，对该罪的立案标准谈几点浅陋的看法。

　　一、食品监管渎职罪的立法背景

　　近年来我国食品安全问题频发，人民的生命健康受到严重威胁，;刑法;作为打击犯罪、保障社会公共利益最严厉的武器将食品监管置于其调整范围之内势在必行。从某种意义上讲，打击食品监管领域的渎职犯罪比打击直接的生产、销售不符合食品安全的食品或者有毒、有害食品犯罪更加重要、更加紧迫。

　　将食品监管方面的渎职犯罪单列出来，具有重大的意义：第一，强化规定对食品安全生产、销售、经营负有监督管理职责的有关国家机关及其工作人员的责任，有利于进一步保障人民群众的生命健康权；第二，解决了职责性质相同的渎职犯罪行为因其所处单位部门的不同而承担不同程度的刑事责任的法律疑难问题，从而达到定罪与量刑的有机统一；第三，以往类似行为存在同质不同罪的问题，实施后，可以对食品监管渎职罪统一追诉标准。

　　二、查办食品监管渎职犯罪的立案标准探讨

　　根据食品监管渎职罪在适用中遇到的立案标准不明确、入罪门槛较高的问题，结合该罪入刑三年来的司法实践经验及高检院的指导性案例精神，笔者认为食品监管渎职罪立案应考虑以下方面：

　　发生重大食品安全事故

　　根据第九十九条规定，重大食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的重大事故。按食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，我国将重大食品安全事故分为四级：特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故、一般食品安全事故。其中危害程度最低的一般食品安全事故定性为：事故影响范围涉及县级行政区域内2个以上乡镇，给大众饮食安全带来严重危害的；造成伤害人数30人以上、100人以下、未出现死亡病例的；县级政府认定的其他一般食品安全事故。

　　因此，对于导致发生重大食品安全事故的食品监管渎职犯罪，其立案标准可以描述为：造成伤害人数30人以上的或造成死亡1人以上的；事故影响范围涉及县级行政区域内2个以上乡镇，给大众饮食安全带来严重危害的；县级政府认定为一般食品安全事故的。

　　在任尚太等人食品监管渎职案中，河南省罗山县人民检察院指控，罗山县卫生监督执法所工作人员任尚太、杨柏、黄磊三人，因对辖区内新都国际大酒店食品安全没有正确履行监督管理职责，造成79人食物中毒，构成食品监管渎职罪。2012年5月8日，罗山新都国际大酒店的一个婚宴上发生了79人食物中毒的事件，症状重的需住院治疗，轻的也需门诊观察。经罗山县疾病预防控制中心鉴定，该起食物中毒事件为沙门氏菌感染所致。法院审理认为，三人未认真履行食品安全监管职责，对该酒店食品没有进行定期或不定期抽样检查，也没有对该酒店餐饮人员进行过食品安全知识培训，导致79人食物中毒的严重后果，虽然案件的发生有多种原因，但与三被告人的渎职有着必然的因果关系，其行为均已构成食品监管渎职罪，因此，判决三人犯食品监管渎职罪罪名成立。

　　该案中，尚太、杨柏、黄磊三人负有食品安全监管职责，但由于该三人未认真履行职责，导致79人食物中毒，造成一般食品安全事故，构成食品监管渎职罪。

　　造成人民群众生命健康安全隐患

　　在中明确规定的食品监管渎职罪的后果除了;发生重大食品安全事故;外，还包括;其他严重后果;。高检院今年公布的赛跃、韩成武受贿、食品监管渎职案中也明确指出：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，应当认定为食品监管渎职罪。导致发生重大食品安全事故的情形已在上文中详细论述，那么何为;造成其他严重后果;，将通过下面这个案例来展开阐述。

　　在赛跃、韩成武食品监管渎职案中，被告人原云南省嵩明县质量技术监督局局长赛跃、原嵩明县质监局副局长韩成武，根据群众举报依法检查云南丰瑞粮油工业产业有限公司违法生产地沟油一案，检查期间在收受杨林丰瑞公司贿赂后，最终仅作出罚款20万元的行政处罚决定，而未按照规定销毁不符合食品安全标准的原料毛猪油，致使杨林丰瑞公司在2011年11月至2012月3月期间，使用已查获的原料无证生产食用猪油并流入社会，对人民群众的生命健康造成较大隐患。该案由云南省嵩明县人民检察院反渎职侵权局侦查终结后，移送该院公诉部门审查起诉。云南省嵩明县人民法院经审理认为，被告人赛跃、韩成武作为负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，未认真履行职责，失职、渎职造成大量的问题猪油流向市场，后果特别严重，行为已触犯第四百零八条之一之规定，构成食品监管渎职罪。

　　通过该案的侦查和审判过程可以看出，对赛跃、韩成武的定罪，一是在查办杨林丰瑞公司无生产许可证生产有毒、有害食品案件中二人存在玩忽职守、滥用职权行为，二是该行为致使查获的不符合食品安全标准的原料用于生产，有毒、有害油脂流入社会，对人民群众的生命健康造成较大隐患，造成严重后果。

　　因此，对人民群众的生命健康造成威胁或隐患即可认定为;造成其他严重后果;。结合;导致发生重大食品安全事故;的认定，此处的立案标准可以描述为：滥用职权或玩忽职守导致问题食品流入县级行政区域内2个以上乡镇，给大众饮食安全带来严重危害、给人民群众生命健康造成安全隐患的。

　　造成恶劣社会影响

　　并未造成重大食品安全事故，但造成恶劣社会影响，如致使新闻媒体负面曝光、群众示威游行、受害人上访等。曾向阳、何毅在一文中建议以下立案标准：致使群众游行示威、受害人累计20人以上赴省级政府或主管部门上访、l0人以上进京上访的；被1家以上中央新闻媒体、3家以上省级新闻媒体、5家以上地市级新闻媒体作负面披露、转载或报道的。笔者认为，该项标准可以作为食品监管渎职罪立案标准之一。

　　在2011年备受瞩目的海发厂案中，深圳市市场监督管理局光明分局原执法人员宋富营、杨炜贤、李国作为负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，无视国家法律，玩忽职守，造成严重后果，被法院以食品监管渎职罪判刑。对于海发酱料厂持续无证无照生产添加非法物质的酱油、醋、料酒等酱料食品的违法生产行为，宋富营等人曾在2010年底和2011年6月两次进行调查，但均未按照有关规定对其采取查封、扣押、没收原材料、半成品和生产设备、工具，没收违法所得等行政强制措施，仅仅口头责令停产、没收成品、行政罚款，致使海发酱料厂生产假冒伪劣产品的生产条件一直得以保留，并且长期持续地大规模生产。最终造成多项严重后果，导致800多万瓶、价值高达670万元的伪劣调料流向市场；且生产的陈醋和白醋均为国家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兑而成，给食品安全和人体健康造成严重隐患；被媒体披露后，引起社会公众担忧，造成了恶劣社会影响。

　　监管者在监督管理活动中存在不当行为

　　2014年2月21日最高人民检察院发布的五个惩治危害食品安全犯罪指导性案例中明确指出：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权，向生产、销售有毒、有害食品的犯罪分子通风报信，帮助逃避处罚的，应当认定为食品监管渎职罪。这个指导性意见完全可以作为食品监管渎职罪的立案标准。

　　在黎达文受贿、食品监管渎职案中，胡某某等人在未取得工商营业执照和卫生许可证的情况下，在东莞市中堂镇江南农产品批发市场租赁加工区建立加工厂，利用病、死、残猪猪肉为原料，加入亚硝酸钠、工业用盐等调料，生产腊肠、腊肉。并将生产出来的腊肠、腊肉运至该市农产品批发市场固定铺位进行销售，平均每天销售约500公斤。广东省东莞市中堂镇食品药品监督站站长黎达文于2010年至2011年期间，在组织执法人员查处江南农产品批发市场的无证照腊肉、腊肠加工窝点过程中，收受胡某某等人贿赂，滥用食品安全监督管理的职权，多次在组织执法人员检查江南农产品批发市场之前打电话通知胡某某，让胡某某等人做好准备，把加工场内的病、死、残猪猪肉等生产原料和腊肉、腊肠藏好，逃避查处，导致胡某某等人在一年多时间内持续非法利用病、死、残猪猪肉生产;敌百虫;和亚硝酸盐成分严重超标的腊肠、腊肉，销往东莞市及周边城市的食堂和餐馆。被告人黎达文身为负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权为胡某某等人谋取非法利益，造成恶劣社会影响，触犯了第四百零八条之一之规定，以食品监管渎职罪被判刑。

　　食品监管渎职罪的出台是我国打击食品监管领域渎职犯罪的有力武器，具有很大的进步意义，随着食品监管法律体系、食品监管渎职罪相关配套规定逐步完善，食品监管渎职罪适用会变得顺畅，在保障食品安全方面将发挥重要作用，保证我国的食品安全，保障人民的生命健康。